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公共决策中的公共利益的认定标准研究论文(共5篇)

时间:2019-11-14  来源:本站  作者:

  我国学界对于公共利益的研究,其进路大致可分为实质主义和程序主义两种进路。前者主要以比例原则作为衡量标准,这些标准虽然有助于公共利益涵义的进一步明确,但对于其所追求的确定的法律规则而言,仍然属于对公共利益概念较为模糊的空泛的解释; 后者尝试建构体现民主正当性的立法程序与决策程序,通过程序制约来确定“公共利益”的内容,但具体框架并不明确。本文则尝试从具体案例的角度分析公共利益的认定标准。xxD医家园

  一审中,法院认定县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第58 条的规定,县政府基于公共利益的需要,可以有偿收回涉案土地使用权。但县政府112 号通知决定按原抵偿价有偿收回其土地使用权,未考虑土地增值的因素,其收地行为显然是不适当的。县政府在作出112 号通知前,没有提出有偿收回国有土地使用权的方案,并存在先决定收回后举行听证的情形,违反法定程序。xxD医家园

  因此在本案中法院最终在案件审理中设计公共利益考虑了以下三个因素:一是实施行政行为的依据,主要是《土地管理法》第58 条,二是在作出决定前的程序是否违反法律规定,三是县政府收回土地使用权时补偿是否合理。最高法院在对本案的再审过程中也依然强调了这三个因素: 一是根据土地管理法第58 条第一款规定,县政府为了公共利益需要有偿收回涉案土地使用权,具有法定职权。二是县政府在作出被诉112 号通知之前,未听取当事人的陈述和申辩意见,违反了国务院国发10 号《全面推进依法行政实施纲要》规定的正当程序原则。三是根据土地管理法第58条第二款规定,因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。xxD医家园

  在该案一审与再审过程都充分论证了行政机关基于公共利益的行政行为所要符合的要素,其中包括了形式性要素的考量,也包括了实质性要素的考量。xxD医家园

  比例原则是在公共利益研究中被学者提及较多的衡量标准,主要包含三点: 适当性、必要性、均衡性。在本案中适当性表现为县政府收回土地所有权的行为是否有法定依据,县政府主要依据《土地管理法》第58 条第一款的规定,但有第58 条第一款的规定不够证成县政府的行政行为的合法性。xxD医家园

  其次,依据比例原则还必须以必要性原则来衡量收回土地使用权是否是唯一手段,本案中由于土地使用证未注明土地使用用途,县政府以土地闲置为由收回,收回与不收回的必要性应该如何体现呢? 将土地收回进行再利用还是保持原状,依照土地闲置理由的收回是否属于必要手段无法论证。最后是比例原则的均衡性,县政府不收回以及收回后的利益权衡,该案中县政府收回的土地最初的成本价为80 万元,最高人民法院再审中责令县政府支付收回土地使用权补偿款为135 万元及同期银行贷款利息,这其中有55 万元的差价是否可以证明不符合狭义比例原则呢? 因此就存在狭义比例难以量化的问题。xxD医家园

  综上,我们认为在对县政府的行政行为合法性审查中应用比例原则是较为困难的,并且是无法解决现实问题的。xxD医家园

  阿道夫·默克教授早在1919 年发表的《国家目的及公共利益》一文时就认为,惟有用“法律形式”表现出来的国家目的才属于公共利益,只有将国家目的予以“法制化”,才完成承认其为公益的过程。通过对于案例的分析可知,首先公共利益的界定是司法机关的审查过程,以司法审查行政行为合法性的过程中实现公共利益的准确界定; 其次公共利益的界定不仅是形式与实质标准的统一,也是实体与程序的统一。xxD医家园

  例如,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的列举是解决房屋拆迁过程中的适当性问题,第8条明确列举的五种可以征收房屋的具体情形其实就是公共利益涵义的具体类型。从学理上分析,这五种类型的设置实际上是根据可以房屋征收的具体原因,将房屋征收活动中的“公共利益”涵义具体划分为: 国防外交、基础设施建设、公用事业需要、保障性安居工程建设需要、旧城区改建的需要五种情形。xxD医家园

  通过形象化的类型描述,房屋征收活动中的公共利益涵义得以进一步明确,从而实现对公共利益的适当性内容的填充。现行法律中涉及公共利益的条款很多,大多数没有明确具体规定,但有的还对“公共利益”的范围作了一些具体界定。例如《土地管理法》第58 条、《城市房地产管理法》第24 条、《公益事业捐赠法》、《招标投标法》第3 条、《信托法》第60 条。当然实践中,公共利益涉及的领域和范围远远不止这些具体的类型,但是满足这一形式标准是司法机关审查行政行为合法性的要件,再次审查也可以解决是否有其他条款可供适用的问题。xxD医家园

  因此,立法控制是公共利益实现的前提。有必要通过立法机关的立法行为,对公共利益规范作出具体规定,从而引导行政机关和司法机关正确理解公共利益行为。具有造法性质的活动应当优先由立法机关来完成,公共利益的形式性标准就是一项由立法机关完成的任务。xxD医家园

  也有学者认为仅通过立法模式的选择就解决了公共利益的问题,但笔者认为经过形式考察的公共利益远远没有达到涵义明确、清晰的程度,文中的案例就是一个例证,公共利益条款只是为其在某一领域提供了初步的法律原则。并且在现行法律中大多数没有具体规定。行政机关实施行政行为必须首先具有公共利益条款的形式要素。xxD医家园

  根据2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,对强制拆迁要求其目的必须是基于公共利益,虽然该条例对公共利益做了概括的规定,但是实践中对公共利益的认定还是存在一定难度。xxD医家园

  公共利益的概念本身存在不确定性,因而难以对其进行明确的界定,立法上单纯的列举式规定可能会导致其不能涵盖所有的情形,而过于抽象的界定则极易导致对其的扩大解释。因此,确定一个实质性的判断标准是界定公共利益的必要条件。在我国现行法律法规中,新拆迁条例第一次对公共利益进行界定,其列举了5种属于公共利益的情形,是其最大的进步。但是除此之外,第八条第xxD医家园

  (六)项的兜底规定则存在界定的模糊性和不确定性,加之没有对公共利益的判定规定明确的实质性判断标准,进而可能导致在司法实践中的任意扩大解释。现实中,像“旧城改造”、“保障性安居住房工程”的建设等实质上为非公共利益的商业开发项目,当被披上“公共利益”的外衣之时,便具有了合法性。有人说,现在的拆迁也有自己的二八定律,即百分之八十的拆迁是为了商业利益,而仅百分之二十的拆迁是真正的公益拆迁。让公共利益的大筐不再承装所有的拆迁项目,必然需要在城市房屋强制拆迁司法审查程序中进行严格评判。xxD医家园

  形式上的公共利益表现为立法规定,各国立法上存在概括式、列举式和折中式的立法模式。美国在土地征用方面采取概括式的立法模式,即在相关法律中未对何类事业属于公共利益之目的未作规定,仅是概括规定属于公共利益之目的即可进行土地征收,何种征收属于公共利益之目的,由议会决议,其评判标准是符合公共用途。日本在城市房屋拆迁中采用公共利益全面由法律进行列举的模式,在相关的法律中共明确列举出了三十五种可以收回土地所有权的情形,政府除依据法律明文规定的情形外,不得拥有对土地所有权的征收权。台湾则采用折中模式,对公共利益的界定在其《土地征收条例》第3条,规定国家因为公共利益之需征收土地所有权以承办公共事业的情形具体有:国防建设、公共交通、教育、医疗、市政公用建设及其他由政府组织兴办的以公共利益为目的公共事业。xxD医家园

  我国在公共利益立法模式上采用了折中模式。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定:为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:xxD医家园

  实质上的公共利益则是高度抽象的,正是由于其高度抽象性,单纯的立法条文规定并不能真正界定其实质内涵,形式上的公共利益不能完全等同于实质上的公共利益。古罗马法学家西塞罗曾言,公共利益是最高的法律。要遵从这个最高法律,必须对其实质内涵予以界定。公共利益是一个抽象的不确定的概念,学术界对公共利益的界定也是众说纷纭、莫衷一是。公共利益的终极目的是实现个人利益,但公共利益的实现在一定情况下,是需要以个体利益的付出为代价。对公共利益的实质内涵进行界定,其目的是在个体利益为公共利益牺牲的代价下,在实质意义上满足更广大受益群体的利益,而不是相当利益的对价抵消,公共利益实现的积极意义必须大于为实现公共利益而限制个体利益的消极代价。关于公共利益的界定,《牛津高级英汉双解词典》对公共利益的定义:公众的、与公众有关的或为公众的、公用的需要的利益。xxD医家园

  要对公共利益进行实质上的司法审查,必须要从形式上和从实质内涵上进行审查,先审查第一个层次形式上的公共利益,其次再根据公共利益的实质内涵进行第二个层次的审查。xxD医家园

  首先,要进行建设项目第一个层次的形式审查。形式上的审查是指强制拆迁的项目是否是为法律法规所规定的公共利益目的,即强制拆迁是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的列举性规定。第一,实施主体是否为政府,而不是其他行政机关,更不是开发商。第二,在建设项目上,必须限于国防外交、基础设施和公益事业等公益项目。第三,以土地使用权收回后的转让情况为标准,公益项目的建设土地使用权会采用划拨的形式转让,营利性项目的建设会以出让的形式转让,因为商业住房和商业店铺使用土地,必须缴纳土地出让金。形式上的公共利益并不一定是公共利益,只有满足公共利益的实质内涵才是真正的公共利益。xxD医家园

  其次,要进行建设项目第二个层次的实质审查。实质审查是最为重要的一步,实质上的审查应该包括对具体受益人的审查、对建设项目的必要性的审查。xxD医家园

  第一,审查强制拆迁的具体受益人。公共利益的受益人必须是不特定的,并且受益范围具有广泛性。城市房屋强制拆迁的受益人必须为社会公众,基于社会公众范围的界定困难,可以国家或者公益事业为受益人,如果是开发商或特定少数人为受益人,则排除其公益目的。当然这种受益人是实质上的受益人,而非名义上的受益人,避免对某些冠以“公共利益”的商业项目予以合法确认。同时,也要排除部分地方政府为追求政绩,增加地方财政收入与开发商勾结,以“公共利益”为幌子而进行的强制拆迁。xxD医家园

  第二,建设项目的必要性审查。审查是否为“确需征收”,即按照比例原则确定强制拆迁是否为必要、是否有可替代方案。xxD医家园

  审查强制拆迁必要性主要为审查保障性安居工程建设、旧城区改建的公益性。保障性安居工程的受益范围值得探究,保障性安居工程是为了解决部分困难群众的住房困难,然而如果为了解决此部分困难群众的住房困难而导致彼部分群众的住房困难,无异于“拆东墙补西墙”,最终只是利益的转移,而没有利益的增加,更不用说公共利益的实现。旧城改建更应注意必要性的审查,实践中许多旧城改建项目有两种非公益性目的,一个是为了形象工程的建设,另一个是为了开发商商品房的建设。单纯的形象工程建设不考虑旧城区房屋是不是必须要拆,而必须拆的原因仅可能是旧城危房的改建,除此之外单为城市美观而进行的拆迁则是不必要的,不得实施强制拆迁。为商品房的建设而强拆更无实现“公共利益”的理由,因为实践中商品房的建设主要是为了经济利益,今天以市场价值补偿拆迁人,那么新建成的房屋的价值必然相应提高,会导致房价的越来越高,被拆迁人得到的补偿款远不足以购买相同条件的住房,那么拆迁就不具备必要性。xxD医家园

  是否有可替代方案是审查公共利益的实现是否符合比例原则的主要标准。比例原则要求在实现公共利益的同时,要考虑其所牺牲的个体利益,使个体利益的牺牲降到最低,行政行为采用的方式所造成的代价和所实现的目的之间要能够实现平衡, 不能以过大的代价追求过小的目标。公共利益的实现并不是仅有一种路径,诚如公益项目的建设并非仅可以选择唯一的方式,或者公益项目仅可在唯一确定的地点建设。公益项目建设的方式和地点的选择要将对其他个体居住权的影响降到最低,如果有可替代方案,那么公益项目建设的方式和地点选择便不符合公共利益实现对比例原则的要求。日本成田机场高速公路的建设便是公共利益比例原则的最好体现,该高速公路在建设时,处于道路建设规划当中的一栋房子的房主不愿意将房子拆掉,最终该道路建设时在这栋房子处拐了个弯,投资因此比计划多了三分之一。由此可见公共利益的实现不是必须以牺牲个体利益为前提,充分尊重和维护个体利益,将个体利益的损害降到最低,才是公共利益的本质要求。xxD医家园

  第三,公益与公益的冲突审查。在公共利益的实质审查标准中,会牵扯到公益与公益的冲突审查,在此主要讲经济公共利益与环境公共利益的冲突审查,典型体现在能源工程项目的建设上。能源工程项目的建设在很大程度上会提高一个地方的经济发展水平,实现该地区的经济公益。但是某些能源工程项目会带来严重的环境污染,会造成环境公共利益的损害,公益与公益发生了冲突,该如何衡量两者间的高低优劣?诚然,社会发展的最终目的是人的发展,环境利益影响到人的生命健康权,经济利益只是关乎人的财产权,而人的生命健康权明显高于人的财产权益。当公益与公益发生冲突时,如果单纯以收益群体的多寡来衡量公共利益,必将造成“多数人的暴政”,公共利益亦演变成侵害少数公众权益的工具。xxD医家园

  公共决策是公共行政中极其重要的一环,公共决策的质量直接影响到政策实施的绩效。随着改革开放的深入,尤其是近些年来政治体制改革的深入进行,如何通过有效的制度设计来保证公共决策的质量,日益成为国家政治生活中一项重要的课题。近些年来,听证制度的应用开始进入公共决策领域的视野,并成为深入政治体制改革的一个重要着力点。这项制度设计也吸引了全社会的关注,民众热切地盼望通过这一制度更多地参与公共生活。但随着听证实践的深入进行,这项制度暴露了一些问题。这影响到制度本身发挥作用,也挫伤了公众的热情。正是在这样的背景下,笔者结合前人的研究成果与自己的所学知识,从理论上对这项制度进行了分析,对在实践中表现出的问题进行了归纳与总结,也有的放矢地提出了相应的对策建议。本文拟从以下三部分进行探讨:xxD医家园

  第一部分介绍公共政策与听证制度的基本理论,并着重分析了在公共决策领域引入听证制度的必要性,以及听证制度在公共决策过程中所具有的功能。xxD医家园

  第二部分分析当前我国公共决策听证制度中存在的问题,并系统地归纳为两个方面,一是实施公共决策听证制度的大环境不够完善,二是公共决策听证制度本身存有一些问题。关于前者,笔者又细分为政治体制改革滞后、公众参与意识与能力不足、行政主体对听证制度认识不足几个方面;关于后者,笔者则细分为未形成统一的法律规范、听证会的发起模式不合理、听证主持人中立性不足、听证代表的选择机制不合理、听证笔录的效力不确定五个方面。xxD医家园

  第三部分根据存在的问题,提出了相应的对策建议,包括完善公共决策听证制度运行的大环境与完善公共决策听证制度本身设计两个大方面。第一个大方面包括深入政治体制改革、提高公众参与意识与能力、转变政府决策观念三个要点;第二个大方面包括形成统一法律规范、完善听证会的启动模式、完善主持人制度、完善听证代表选择机制、确定听证笔录法律效力、加强信息公开与社会监督等六个要点。xxD医家园

  2、拓宽公民的政治参与渠道,培养公民的政治参与意识,提高公民的政治参与能力 .............................. 11xxD医家园

  公共政策制定中的听证制度源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论,是现代民主政治和现代行政程序的重要的支柱性制度,对于促进公共政策过程中各方利益的平等参与,保证政府公开、公平、公正的行使公共权力,实现公共政策的科学化、民主化和法治化有着极为重要和不可为其他制度所替代的作用。xxD医家园

  公共政策制定中的听证制度在我国的起步比较晚,但今年来听证实践发展很快,表现出了巨大的生命力。胡锦涛在十七大报告中指出:“推进决策科学化、民主化、完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度;制定与群众利益密切相关的法律、法规和公共政策,原则上要公开听取意见。”①温家宝在十一届人大第一次会议的政府工作报告中指出,“通过各种形式征求专家、学者和人民群众的建议,接受新闻媒体和社会各界的监督,实行重大事项决策公示和听证制度”。②听证制度要求各方利益代表方的公平参与,表现出较大的民主性和正当性,为公民的政治参与提供了一条可行的途径,因此为社会所广泛关注。然而,在具体的操作过程中,听证制度作用的充分发挥还面临一些问题,比如,实施公共决策听证制度的大环境不够完善、制度设计本身也存在缺陷等,这都是我国听证制度进一步完善与发展所必须解决的问题。针对这些问题,笔者根据有关文献资料,并结合所学知识,提出了一些对策,力图能为公共决策领域中听证制度的完善提供一份绵力。xxD医家园

  ① 胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,北京,人民出版社,2007:29. ② 年2月15日访问。xxD医家园

  我国听证制度的研究起步较晚。80年代中后期,随着王名扬先生系统地将美国、英国、法国行政法介绍给国内读者,理论界和实践领域开始认识和了解并研究听证制度。比如,肖风城在1988年《法学》上发表的《协商对话制度的法律化探讨》一文中指出,协商对话制度的内涵是参与制和公开制,其实质是用法律手段确保人民群众了解和参与国家事务的权利,帮助国家机关客服官僚主义。③叶必丰于1989年的《法学研究》上发表的《行政程序中的听证制度》一文中也明确了听证是一项很好的行政程序制度,他能增强行政活动的透明度,是行政官xxD医家园

  ④员兼听则明,比较客观地作出决定,同时有利于保护行政相对人的合法权利。另外,应松年教授、马怀德教授也在相应的著述里提到了听证制度在行政处罚领域中的运用。当然,学者们对听证制度的研究并不局限于此,杨惠基的《听证程序概论》、刘勉义的《我国听证程序研究》、汪全胜的《立法听证研究》以及彭宗超的《听证制度:透明决策与公共治理》等学者的著作从听证范围、听证原则、听证主体、听证方式、听证程序及其立法完善、法律适用等角度对听证制度进行了系统的研究。xxD医家园

  但是,当前对于听证制度的研究更多的集中在法学领域,尤其是行政法领域,从公共行政和公共管理角度思考建立完善有效的听证制度的研究却相对较少。xxD医家园

  ③④ 肖风城:《协商对话制度的法律化探讨》,《法学》,1988,1. 叶必丰:《行政程序中的听证制度》,《法学研究》,1989,2.xxD医家园

  公共政策是国家机关、政党和其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。⑤公共政策是阶级意志、利益的集中表现和表达,它的目的在于服务于社会经济的发展。作为各种利益的调节器,公共政策的形成,也往往是各方利益激烈博弈后的结果。关于公共政策制定的体制,可以以历史发展为线索,笼统地分为独裁制和民主制。前者集中表现为君主独裁,后者则主要表现为议会制、总统制。我国所实行的人民代表大会制度虽然不同于西方传统的议会制,但也可以看做是议会制的一种发展形式,是极具中国特色的公共政策制定的体制。xxD医家园

  发展中国特色社会主义政治、建设社会主义政治文明,是当前中国政治改革中的一项基本任务。近年来,随着改革开放的深入,人们的主人翁意识和公共参与意识越来越强烈,人们迫切地要求在关乎自身利益的公共政策的制定过程中发出足够有力的声音。正是在这样的背景下,听证制度作为一项能够满足公共参与政策制定要求的制度,开始进入人们的视野,吸引着人们足够的关注。xxD医家园

  听证制度是一件舶来品。它的理念源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论:自然公正原则要求公共权力的行使影响个人的权利、财产及人格时,必须听取当事人的意见⑥;正当程序理论则要求“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”⑦。以这两种理论为发轫,时至今日,听证制度已经广泛存在于西方国家的民主生活中,各种立法、政策、司法听证会常见诸于报端。我国对于听证理论的研究,始于20世纪八十年代末,真正将这一制度以法律的形式固定下来,则是九十年代的事情。从1996年起,我国在全国层面陆续在行政处分、价格调整、立法决策、行政许可等领域相继引入听证制度。1996年,《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序,这标志着听证制度在我国的确立。 ⑤⑥ 陈振明主编:《政策科学:公共政策分析导论》,中国人民大学出版社,2004,第50页。xxD医家园

  参见王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987. ⑦ 法学教材编辑部:《外国法制史资料选编》,北京大学出版社,1982.xxD医家园

  3 随后,1997年通过的《价格法》对价格听证制度做出了明确的规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”⑧这是我国首次在国家里发上引入听证制度。xxD医家园

  听证制度根据适用领域的不同,大体上可以分为立法听证和行政决策听证。本文所论及的听证制度是后者,即公共政策制定中的听证制度。目前,我国学术界尚未对行政决策听证制度进行统一的定义,笔者参考各种资料后,认为可以将这种制度定义为:行政主体在制定公共政策的过程中,为了保证政策的科学性和民主性,在涉及到公民、法人或者其他组织的权益时,给予利害关系人发表意见的机会,由政策制定主体吸收合理意见并体现于新形成政策之中的一种制度。不难看出,行政决策听证的主体主要分为行政主体以及相关利益方,由于政府在我国公共管理中的强势地位,行政主体无疑是在这一制度中的居于主导地位的一方,而相关利益方由于处于较为被动的地位,往往是较为弱势的一方。如何平衡两方之间的力量对比,进而使公众参与在行政决策过程中发挥更大的作用,从而提高决策的科学性、民主性,是今后我国行政决策听证制度发展过程中必须解决好的问题。xxD医家园

  实践是检验真理的唯一标准,公共政策作为人类一种特有的认识成果,集中体现着人类的主观能动性。但即使是看上去很完善的公共政策,不经实施也无法先验地决定其正确性与真理性。在制定一项公共政策时,只有尽量把可能触及到的问题考虑全面,并在政策中加以预防,才能尽可能地避免政策实施中出现的问题。这也是通过提高政策科学性来保证政策时效性的必然逻辑。如何才能提高政策的科学性呢?信息是决策的基础,全面、详实、准确的信息,是一项力求科学性的政策所必不可少的要素。由于听证制度的主体是政府以及相关利益者,涉及 ⑧ 《中华人民共和国价格法》,中国法制出版社,1998.xxD医家园

  4 面较广,能兼顾各方的利益考量,因此能够呈现代表各方利益、涉及各个层面的信息,待将这些信息进行有效的整合之后,呈现在政策制定主体面前的信息便具有极大的利用的价值。基于这些信息所制定的有关政策,由于兼顾到了各方利益,因此在实施之中便能最大可能的避免出现问题,从而保证了政策的有效实施,降低了各种不利成本,进而便能保证政策的科学性。xxD医家园

  改革开放三十多年来,我国的经济建设突飞猛进、日新月异。经济基础决定上层建筑,经济上的腾飞所带来的政治层面上的一个显著变化是,当前的中国公民越来越希望在这个人民当家作主的国家中发出越来越有力的声音,公众的参与意识与主人翁意识越来越强烈。如何开辟公民参与政治生活的途径,无疑是关乎国家稳定和社会和谐的一个重要课题。正是在这样的大背景下,能够使民众发出更大声音的听证制度才会如此引人关注。听证制度要求各方主体的平等参与,这种至少能够保证形式民主的制度设计无疑能让大众给予其相当的期待。当然,随着这项制度在实践中的日臻完善,其必然也能带来一定程度上的实质民主,即民众的意见会在公共决策的过程中占据巨大的分量,从而提高公共政策的民主性。xxD医家园

  合法性是公共政策的生命,是否具有合法性以及具有何种程度上的合法性,是衡量一项公共政策有效与否的重要标准。公共政策的合法性源于社会公众对于政策的普遍认同和接受。只有得到广泛的社会支持,一项公共政策才具有较高的合法性,在实施的过程也才能有更高的绩效。听证制度的引入,其实质是尊重各个利益相关主体尤其是社会公众的意见,并在形成的政策中体现出对这种意见的足够尊重,因此往往使得公共政策更容易为各方所接受,在实施中更容易获取公众的理解与自觉遵守,从而使得公共政策具备相当的合法性。xxD医家园

  听证本身即是以实现政策的科学化、民主化为目的,运用民主和科学的方法,把政策制定过程变成集思广益、有科学根据、有制度保证的公共行政过程。听证制度的首要目的便是保证公共政策的顺利实施,这也是听证这项制度设计的首要功能所在。如前文所述,听证制度能够提高公共政策的科学性、民主性、合法性,从而兼顾到各方的利益诉求,使政策本身具有较强的公共性和合法性,有效地预防了可能出现的潜在问题,从而使公共政策在实施的过程中具有更大的适应性,并表现出更高的绩效。xxD医家园

  我国曾长期处于计划经济体制之下,其所带来的各种弊端根深蒂固,难以一时革除。受其影响,在我国的政治体制中,政府一直处于十分强势的地位。在公共政策的制定过程中,政府高高在上,说一不二,拥有绝对权威。很多时候,人们对于一项好的公共政策的期待只能寄托于政府官员能够真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。公众的这种被动地位,使公众的境遇具有较大的不确定性。而听证制度的引入,使公众在公共政策制定的过程中获得话语权,使自身合理的利益诉求能够在公共政策中得以体现。这不仅能够有效保证公众的利益,更是对政府固有行政理念的有力冲击。政府越来越意识到,引入听证制度后的公共决策主体除了自己,还有其他利益相关方,自己拍脑袋决策的一家独大的待遇已经成为历史。引入听证制度,打破政府在公共决策领域中传统的垄断地位,是当前转变政府职能的一个重要着力点,无疑会对建设一个新型政府产生积极作用。xxD医家园

  听证是一项制度设计,更是一种政治实践。通过这种实践,公众能体会到亲身参与所带来的现实利益和精神快乐,从而激发起巨大的参与热情,树立强烈的xxD医家园

  6 参与意识。同时,随着这项实践的深入进行,公众会摸索出相应的经验与心得,不断提高自身的参与能力,获得较强的参与技能。这项功能虽然并不是听证制度设计初衷的直接指向,但却可以说是对社会影响最为深刻的一项功能。当前,随着我国向市民社会的转型,公众政治参与意识的觉醒与参与能力的提高,会极大地推动这一进程向前推进。xxD医家园

  公共决策听证制度是行政体制改革的一部分,其构建和发展是在中国政治体制改革的总体性架构内进行的,从根本上说,政治体制改革的进展程度无疑构成公共决策听证制度发展的系统环境。改革开放三十多年来,相对于经济建设所取得的伟大成就,我国的政治体制改革相对滞后,在政治领域实施改革所取得的突破可谓是相形见绌。近些年来,深化政治体制改革,一直是我国政治生活中曝光率高之又高的一项课题,尽管此项改革已进行多年,但组织的惯性⑨和一些传统的行政理念仍然影响着我国各级政府官员并进而影响到行政管理的方方面面。我国目前的公共决策体制仍呈现一种精英决策尤其是党内精英居于主导的内输入⑩特点,具有的较强的封闭性。在这样的大环境下,期待注重公众参与的听证制度在公共决策领域发挥较大的作用,无疑是对这项制度的苛求。xxD医家园

  公共决策听证的最大特点,就在于打破了以往政府在公共决策中的绝对权威的垄断地位,为公众提供了一个参与公共决策、表达自身利益诉求进而影响公共 ⑨⑩ 参见金东日:《现代组织理论与管理》,天津大学出版社,2003. 在这种“内输入”机制下,精英决策不仅表现在狭义的决策过程中,而且也表现在决策问题信息的输入、政策规划、执行等阶段,它使公共政策由一个超强制的主体设计出来并强化于共同体,基本上不是通过政府与社会的互动进行决策。这种决策机制导致我国比较封闭的决策模式,对公民参与缺少制度设计,公民参与难以落实,公民对公共政策的影响能力也十分微弱。xxD医家园

  7 决策的机会。从这个角度说,听证制度的作用能否得到充分发挥,听证制度的价值能否得到充分实现,在很大程度上取决于社会公众能否有效地参与公共决策。长久以来,社会公众只能充当公共决策的对象,而不是参与公共决策的主体,这种固有的角色定位导致了社会公众的政治卑微感和对公共生活的政治冷漠心理,这直接导致了公众的政策参与的意识不足。xxD医家园

  由于长久以来公众缺少政治参与的实践,难以获得政治参与的直接经验,加之自身文化水平的影响,所接触到的政治参与的间接经验也较为有限,这导致了社会公众的政治参与能力较低,无法在获得政治参与的机会时合理、有效地利用相关的制度设计,实现自身的利益诉求。另外,由于公众在公共参与时多为个人所为,缺少合理的组织形式,利益表达单一,声音有限,难以形成团体的合力,这也在一定程度上降低了社会公众的能量与影响力。xxD医家园

  长久以来,行政机关一直是公共决策的绝对主体,高高在上、说一不二。这种角色传统所形成的固有观念,成为当前行政官员接受听证制度并保证听证制度发挥作用的一个障碍。很多时候,政府官员在做决策时,根本不会想到利用听证制度听取民意、维护民益,即使是想到了,也仅仅将听证制度当作一个体现自身民主意识的花瓶,只是能实现“装饰性”的公民参与,并不会对公共决策产生实质性的影响。行政机关这种走形式、走过场的心态,严重贬低了听证制度的价值,更是对公众参与的亵渎。xxD医家园

  1996年,《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序,这标志着听证制度在我国的确立。从那时起,关于听证制度的规范开始散见于我国的多部法律之 8 中,如《价格法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》等单行法和一些行政法规、地方性法规之中。但是,这些法律不能涵盖我国公共决策的所有方面,造成了某些领域关于听证制度的法律空白。法律规范上的缺失,使政府获得了大量的自由裁量空间,很多听证会的发起与否完全取决于自身意愿,而不受法律规范的制约,从而限制了听证制度作用的完全发挥。xxD医家园

  根据启动主体的不同,听证会的启动模式可分为政府主导式和民间导向式:前者指由政府决定是否就某一决策事项发起听证会,并由自己设定相关议程;后者指社会公众可以就某一事项向政府申请举行听证会,由政府有关部门决定是否举行听证会,一旦决定举行听证会,听证会的议程设置由社会公众和政府有关部门协商设定。11从理论上讲,民间导向式比政府主导式更注重发挥社会公众的作用,更能体现听证制度的精神,无疑是启动听证会的理想模式。但迄今为止,我国公共决策听证会的启动模式仍然采用政府主导式,民间导向式的案例应用鲜有所闻。xxD医家园

  听证会的主持人是整个听证会的掌舵者,对听证会的进程演进和进展节奏起着举足轻重的作用。由于听证会的参与主体涉及行政机关以及各方利益相关者,主体较为多元,为了保证听证会最起码的公正,听证会的主持人理应处于第三者的中立地位。但是综合这些年的实践看,听证会的主持人多由行政机关指定,并且绝大多数为本行政机关的负责人。12这不仅与听证主持人应为非本案调查人员的法律规定不符,而且关键环节上的如此设置让听证会看上去更像是行政机关主导下的一次作秀,一切似乎尽在政府的掌控之中。这对听证会效力的负面影响是显而易见的。xxD医家园

  1112 参见周汉华:《对我国听证会制度发展方向的若干思考》,《南方周末》,2003,第5期。xxD医家园

  综观现存有关行政决策听证的相关立法,并结合行政决策听证的有关实践,可以发现行政决策听证代表如何选择基本上取决于行政机关的自由裁量。听证会的价值在于通过倾听各方利益相关者的声音来达到保证行政决策科学性、民主性和保障各方利益从而实现决策的顺利执行的目的,如果听证代表不能真正代表各方的声音,势必会对听证价值的实现产生阻滞作用。行政机关对于听证代表的选择环节上插手过多,有可能导致真正有资格参加行政决策听证的人进不来,而进来的都是一些由行政机关安插的“耳目”,这与行政决策听证这项制度设计的初衷是相悖的。xxD医家园

  听证笔录对整个听证会的完整记录,是各方利益代表意见的文本反映。充分参考和研究听证笔录的内容,对于综合各方意见,保证行政决策的必要性和可行性具有十分重要的意义。但是,在现行的有关行政决策听证制度的法律中,仅《行政许可法》原则性规定“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”,其他法律都未听证笔录的效力作出规定。听证笔录这种缺乏法律保障的尴尬境地,很容易使听证笔录仅仅停留在文字文本的层面,并不能对行政决策产生实质性的影响。这是很可怕的,关于这一环节的法律规定的缺失,很容易导致整个听证过程的功亏一篑,因为缺少了法律的强制性保障,听证笔录在行政决策者面前是一张可有可无的纸头,而整个听证过程也仅仅是一次形式,到头来,行政机关还是可以按照自己的意志进行决策,全然不用考虑各方利益相关者的声音。xxD医家园

  结合前文对我国当前行政决策听证制度中所存在问题的分析,笔者认为对这一制度的完善可从两个方面着手:一要完善行政决策听证制度运行的外部环境,二要完善行政决策听证制度的自身设计。xxD医家园

  任何制度都不是一个孤立的点,而是一系列纵横交错的线所交织的结,各项制度之间是相互联系、相互制约的。14我国当前所着力推进的政治体制改革是由控制的、封闭的行政走向服务的、开放的行政,是一个政治与行政现代化、民主化的过程,它追求整体性的、系统性的制度变革,而不是单一的、孤立的制度创新。因此,政治体制改革构成了行政决策听证制度的外部环境,政治体制改革进程的推进力度也在一定程度上决定了行政决策听证制度发展的快慢。当前,我国正在加紧推进政治体制改革,如推动政府信息公开、保证实现民主选举、加大对行政权力的监督等等。事实上,行政决策听证制度的构建与发展,也是推进政治体制改革的一个重要着力点。作为行政体制的一项重要的制度创新,行政决策听证制度一方面受到政治体制改革大环境的影响,另一个方面又对政治体制改革的推进产生反作用,两者是整体与部分的关系。政治体制改革进程的加快推进,必然能够带来行政决策听证制度的进一步发展与完善。xxD医家园

  2、拓宽公民的政治参与渠道,培养公民的政治参与意识,提高公民的政治参与能力xxD医家园

  我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,而选举权和被选举权是公民一项最基本的政治权利,因此,要完善各级人大选举制度,保证实现公民这一最基本的政治权利,进而保证人民当家作主的权力。另外,还要加强基层群众自治制度的完善,使民众能对关乎自己切身利益的身边事务行使决定权。通过各种形式的政治参与,使民众真正认识到自己是国家的主人,逐步培养起并进一步加强公民的政治参与意识和国家主人翁意识,具有更为强烈的政治责任感。通过这些切实可行的政治实践,使公民积累起相当的政治参与经验,掌握一 14 L.M 弗里德曼著,李琼英、林欣译:《法律责任制度——从社会科学角度考察》,中国政法大学出版社,1994,第252页。xxD医家园

  11 定的政治参与技能,不断提高自身的政治参与能力。当然,也要加强对民众的政治教育以及政治常识的普及,使社会公众具有更高的政治素养,为政治参与意识和能力的提高打下基础。xxD医家园

  加快转变政府职能,建设服务型政府,是我国政治体制改革的一项重要课题。这项改革任务是实践层面的操作,更是观念层面的转变。因此,要特别重视革除行政机关历史遗留下来的官僚观念,树立起权为民所用、情为民所系、利为民所谋的新型行政观念。在行政决策这一环节上,政府更要摆脱固有的一家独大的观念,充分认识到公众意见在行政决策中所能发挥的巨大作用,积极引导民众对公共政策的制定建言献策,修正行政机关自身的决策偏差,努力实现行政决策的科学化、民主化。xxD医家园

  实行依法治国、建设社会主义法治国家,是我国的一项基本国策。针对各个层面、各个领域的问题,运用法律手段都是行之有效的一项措施。当前,我国尚未形成关于行政决策听证制度的统xxD医家园

  一、完善的法律规范,这才使得各级行政机关在实际操作中有了回旋的余地,未能发挥出听证制度的应有作用。因此,有必要加强这一领域的立法工作,提高立法质量,运用国家力量保证相关法律规范的实施,用刚性的手段保证行政决策听证制度发挥出自身巨大的能量,从而保证公共决策的可行性与有效性。xxD医家园

  如前文所述,行政决策听证会的启动模式有政府主导式和民间导向式。鉴于民间导向式更有利于发挥社会公众的作用,更契合听证制度创设的本意,因此笔者建议改变现有的政府主导式的启动模式,代之以民间导向式,将行政决策听证 12 会启动的主导权赋予社会公众,避免行政机关在行政决策听证领域拥有过大的权力,并保证社会公众在行政决策听证的制度框架下享有更大的发言权。xxD医家园

  衡量一名行政决策听证会的主持人合格与否,无非两个标准,一为专业性,二位公正性。要实现主持人的专业性,笔者认为可以利用考试等形式加以考察,而考察内容主要涉及被考察人对听证制度的价值和目的的理解以及对各个听证环节的准确把握和掌控。考察主体可以是相关行政机关,也可以是地位中立的学术机构;被考察人的范围则主要根据个人的申请进行确定。要实现主持人的公正性,则主要看候选人是否来自相关的行政部门以及是否与决策事项具有利益关系,即通过对候选人的中立性的考察来评判其公正性。xxD医家园

  行政决策的听证代表可以分为两大类,一为利益相关方,二为对决策事项有着深入研究的专家。对于前者的选择,应本着自愿的原则,从申请人中选出与决策事项确有利益关系的人。之所以强调相关利益,是因为在行政决策听证会的场合下,利益相关者能基于对自身利益的考虑,真实、不受他人控制地提出决策事项可能触及到的问题,从而为行政决策提供有价值的听证信息。对于后者的选择,则应该主要强调专业性和公正性。专业性要求听证专家必须是在相关领域作出一定成绩、有一定名望的人,从而保证其所提供的决策意见对具有足够的专业水准;公正性要求听证专家必须处于第三者的中立地位,不因与行政机关或利益相关者有某种牵扯而违心地提供虚假决策信息。xxD医家园

  听证记录是对整场听证会的文本总结,它集合了各方的意见,是整场听证会的成果所在。通过对听证记录进行法律定位,能够确保各方意见在行政决策中予以体现,避免行政机关闭门造车,防止听而不证、证而不用的局面的出现,从而保证公共决策的质量。xxD医家园

  权力不受制约和监督,极易导致权力的滥用,并为权力阶层的腐败提供滋长的土壤。加强信息公开与社会监督,能将公共权力的运用至于透明的环境中,使公共行政在阳光下有序进行。具体到公共决策听证领域,由于行公共决策听证会的环节较多,任何一个环节出现问题,都会影响到整场听证会的效果。而较为复杂的程序设计,又极可能导致行政机关在其中的某一环节上根据自己的意志进行暗箱操作。为了避免这种问题,行政机关应该在公共决策听证的框架下,加强有关信息的披露,使公众能够了解听证会的进程,并进行必要的监督,避免行政机关随意更改听证程序,操作听证会的进展。这不仅能够保证公共决策听证的效力,也是推进科学行政、民主行政的要求。xxD医家园

  当前,中国正处于深刻的社会转型期,期间的很多制度都有不完善,或者说是具有能够改善与发展的巨大潜力。毋庸置疑,公共决策听证制度就具有这样的潜力。作为一件舶来品,这项制度在中国存在和发展的时间并不长。正是因为这个原因,笔者坚信,这项制度虽然目前有着很多问题,但随着时间的推进和政治体制改革的深化,其必然会得到长足发展,成为一项符合中国国情并能够体现人民当家作主地位的重要制度。道路坎坷,前途光明,所以,一方面要坚定信心,另一方面更要脚踏实地,为这项制度的完善和发展付出必要的努力。笔者学力有限,在文中的论述必定有欠缺深刻和妥当的地方,惟愿这项制度早日得以完善,在中国的政治生活中占得一席之地,发光发热,更祝愿祖国的政治体制改革顺利进行,使社会主义政治文明建设取得更大的成就。xxD医家园

  2.彭宗超、薛澜主编:《听证制度:透明决策与公共治理》,清华大学出版社,2004年版。xxD医家园

  3.陈振明:《政策科学:公共政策分析导论》,中国人民大学出版社,2004年版。xxD医家园

  4.陈振明:《政策科学分析》,中国人民大学出版社,2002年 5.陈庆云:《公共政策分析》,中国经济出版社,1996年。 6.陈哲夫:《监督与监察》,北京大学出版社,1994年xxD医家园

  7.郭霖:《经济学——行为与政策分析》,厦门大学出版社,1996年。 8.方福前:《公共选择理论:政治的经济学》,中国人民大学出版社,2000年。xxD医家园

  9.蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社,1998年。 10.伍启元:《公共政策》,香港,商务印书馆,1989年 11.刘军宁:《民主与间接民主》,三联书店,1998年xxD医家园

  12.【美】丹尼斯·C·繆勒:《公共选择》,商务印书馆,1992年 13.【美】丹尼斯·C·繆勒:《公共选择理论》(2版),中国社会科学院出版社,1999年。xxD医家园

  14.【美】肯尼斯·约瑟夫·阿罗:《社会选择与个人价值》,四川人民出版社,1987年。xxD医家园

  1.胡建华、黄凡:《和谐社会视角下我国行政听证制度的发展与完善》,《河北科技师范大学学院学报(社会科学版)》,2010年3月,第9卷第1期。xxD医家园

  2.李方杰:《对我国听证制度的思考》,《今日南国》,2010年4月,总第154期。xxD医家园

  3.任俊:《从听证会制度完善我国环境影响评价公众参与》,《企业导报》,2010 15 年第7期。xxD医家园

  4.闫娟:《明确的功能定位:建构与完善我国公共决策听证制度的重要前提 》,载《理论月刊》,2008年第5期。xxD医家园

  5.丁玮、赵雪婷:《论我国公民参与听证制度的完善》,《法学研究》。 6.张琳:《论公共决策听证中的公民参与》,载《华中师范大学学报》,2006年12月xxD医家园

  7.束媛媛:《听证制度在我国公共政策制定中的作用及限度》,载《法制与社会》,2009年第35期xxD医家园

  8.肖北庚:《行政决策听证制度之民主性困境及突围》,载《广东社会科学》,2010年第5期。xxD医家园

  9.胡本春:《对完善我国行政决策听证制度的思考》,载《中共山西省直机关党校学报》, 2009年第5期。xxD医家园

  10.李晓光:《浅析我国听证制度效力》,载《法制与社会》,2010年9月(下)。 11.张翠荣:《浅析我国行政听证制度的缺陷及完善》,载《金卡工程·经济与法》,2010年08期。xxD医家园

  12.蔡尚义:《听证制度:老百姓可以和政府机关“对薄公堂”》,载《中国行政管理》, 1997年第10期xxD医家园

  大学四年,毕业论文是最后一站。经过长时间的鏖战,终于完成本篇论文,在这最后一个站台上迈出了重要的一步。在此过程中,笔者得到了来自外界的巨大帮助,正是这些无私的帮助使笔者完成了这洋洋洒洒的万余字。尤其要感谢我的指导老师,在百忙之中抽出时间给予我有益的指导,使我在迷茫时找到了方向,退缩时获得了力量。同时还要感谢身边的同学,他们给我提供了很多有用的信息,使我在完成论文的道路上避免了很多弯路。最后,我还要感谢这个波澜壮阔的时代,提供了一个可以研究的对象使我得以思考,一个良好的研究氛围使我得以利用,一批优秀的研究成果使我得以借鉴。感谢过后,真诚地祝愿老师工作顺利,祝愿各位同学前程似锦,更祝福我们这个国家繁荣昌盛,祖国的人民幸福安康!xxD医家园

  公共管理,尤其是政府管理,它是由作为核心的政府以及非政府公共组织和民众多种利益主体所组成的管理体系,共同对政治性、经济性与文化性的社会公共事务实施管理的活动。在公共管理的动态发展过程中,众多利益主体间的利益冲突愈来愈显示出复杂化趋势。如何化解各个利益主体之间的利益矛盾,实现作为社会利益核心的公共利益、与具有组织分享性的共同利益和私人独享性的个人利益之间的和谐发展,便越来越显示出其重要性和迫切性。在这种情况下,对利益问题的梳理和提炼,对利益分析方法的反思和斟酌,就不是一个简单的重复性工作。凸显利益分析的地位,探讨利益分析的基本框架,在公共管理研究中有着重要的理论意义。xxD医家园

  我们认为,利益的界定是利益分析方法的逻辑前提,只有在明确利益概念的内涵和外延的基础上,才能为利益分析方法提供稳定的支点,从而构建好利益分析的基本框架。xxD医家园

  利益问题是一个十分复杂的现象。关于什么是利益,学者们有各种各样的解释。有人认为,利益“是人们通过社会关系所表现出来的不同需要”也有人指出,“利益是主客体之间的一种特殊的关系”可见,有从“需要”的视角定义利益的;也有从“关系”的视角定义利益的,它们都在不同的侧面反映了利益的某种特性。然而,就一种分析方法而言,无论是从“需要”层面阐释利益,还是从“关系”层面理解利益,都不太适合作为利益分析法的构建基础。xxD医家园

  我们认为,利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。对这一定义,我们特作如下说明:xxD医家园

  首先,这种界定表明了主体的需求与满足需求的客体之间的一致性。正是人们有生存、享受、发展等各种需求的推动,才产生占有资源和条件的动机。利益的存在依赖于主体需求的确定,不同的人有不同的需求,利益最终需要主体的认定。但利益的内涵又集中体现了它的客观性。这种客观性始终与利益主体的需求性紧密相联,并受制于外部环境及现实的制度和文化影响。只讲利益定义中的客观性,否认它与主体的需求性密切相关,或者只讲利益定义中的主体需求性,否认它的客观性,恐怕都有片面性。xxD医家园

  其次,这种界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人,都需要生存与发展,都有利益要求;而且只要是由人组成的组织,为了组织目标的实现以及组织与组织成员的生存与发展,也同样需要资源与条件。因此,现实生活中的任何个人与组织,无论是私人,还是集体和政府,都有与之相关的利益存在利益的普遍性集中体现在利益主体的普遍性上。xxD医家园

  再次,这种界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和组织都要生存与发展,这自然就需要利益。所以,个人利益的存在显然具有基本的合理性。在公共管理中,最具有争议的还有一类利益,它的存在是作为特殊组织所需求的利益,这就是政府利益。按照以上定义,如个人利益一样,合理合法的政府利益存在也是不证自明的事实。与利益的普遍性一样,利益的合理性不仅存在于人们的观念中,更存在于现实中。xxD医家园

  最后,这种界定表明了人所需求的利益具有交换性。资源与条件,其本身都可以在特定环境下用于交换。人们清楚可见,公共管理的不同主体所拥有的经济利益或政治利益,会经常出现在这些相关人员的交易行为中。其中物质利益,不仅可用于交换,而且会在交换中有“量”的体现。这说明利益分析既有定性讨论的基础也有适当定量研究之可能。xxD医家园

  综上所述,明确的利益内涵,可以为纷繁复杂的人类行为提供一个有力的解释框架。基于这点,我们相信:利益分析在揭示人类行为的内在动力和社会现象的根本来源方面有着不可或缺的重要地位。xxD医家园

  在公共管理的研究中,有规范研究方法,也有实证研究方法;有从制度的视角进行研究,也有从价值的视角进行研究,不一而足。主张公共管理的利益分析法,并不意味着排斥其他方法对公共管理进行研究。恰恰相反,这些方法与利益分析法是互相补充、相得益彰的关系。这是因为,利益问题是公共管理多种研究方法和视角的内在焦点,所以诸如制度分析、权力分析、文化分析、伦理分析、组织分析等多种方法,必须结合利益研究才更加具备解释力和信服力。xxD医家园

  1.利益视角下的制度分析。制度分析可谓是迄今为止公共管理发展得最为成熟的研究方法。但制度主义研究所提出的若干核心概念,都可以从“利益”那里获得基本答案:某种制度安排纟其实质就是各利益群体之间的利益分配处于相对均衡的稳态;制度变迁的实质就是谋求利益再分配的新形式;制度创新的实质就是谋求利益分配方案的最优化。xxD医家园

  2利益视角下的权力分析。美国学者在关于公共管理的新近研究中指出,权力研究应该成为合作情境中公共管理的理论核心。从权力的角度看,公共管理的发展过程是政府与社会之间,不断分权、放权、还权乃至最终定权的过程。但权力关系的分析离不开利益分析的内核,因为“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”。[5丨权力依赖本质上就是一种利益依赖;权力链条的形成与破裂内在地由利益驱动;利益关系决定了权力关系的走向;集权与分权的选择最终取决于何种方式能更好地实现社会利益。xxD医家园

  3利益视角下的组织分析。组织视角也是新近公共管理研究中的重要途径。学者们从组织间关系及组织社会学的角度,不断探讨政府与非政府公共组织、中央政府与地方政府、地方政府之间及政府各部门之间的关系。可以这样讲,除了以信仰作为形成和维系纽带之外,在多数情况下,组织是一个利益共同体利益是组织成员的主要联结机制。在组织视角看来,各种同质或异质的组织形成特定的组织网络,并在网络中平等地进行利益博弈和利益妥协。xxD医家园

  4.利益视角下的文化分析。在某种意义上讲,文化是一种利益认知的历史积淀。关于文化分析在公共管理中的运用,英国公共管理研究的资深学者克里斯托弗°胡德在《国家的艺术:文化、修辞与公共管理》中指出,文化多样性的分析应当成为公共管理研究的核心内容。161在胡德构建的文化分析体系中,对个人利益的激励和约束是其中不可分割的一部分。从宏观层面上看,有的文化谱系侧重于实现公共利益,有的文化谱系则更加关心个人利益的实现,由此生长出各不相同的社会秩序和公共管理风貌。xxD医家园

  5利益视角下的伦理分析。伦理分析是公共管理研究中的重要分支。公共伦理学的学者认为,公共服务就是公民美德的延伸。公共伦理的最终任务,就是要促使人们除了追求自身利益之外,应以兼爱的姿态关心他人及公共的利益。因此,从事公共服务的工作人员不应该是完全自利的,而应该承担公共责任、追求公共利益。公共伦理学的这些看法,实质上是与利益分析的思路基本相容的。因为利益分析并不完全赞成“经济人”假设作为公共管理人性假设的基础,认为这种假设在公共管理运用中应有个限度,主张应该坚持管理主体的权力、责任、义务与利益的有机契合。xxD医家园

  在公共管理中,利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合,并需要综合运用于实际问题的研究中。xxD医家园

  首先,人们在分析中所遇到的基本问题是:分配什么利益?向谁分配利益?谁获利益多,谁获利益少?这些属于事实层面的分析。其次,利益分析离不开价值分析,在利益分析中必须渗透平衡公平与效率的价值理念,为利益分析提供价值导向。最后,要在各种利益关系和利益矛盾中寻找利益平衡,化解利益冲突,必须通过规范分析,达成激励和约束多元利益主体行为的目的。总之,利益分析不但要明确“谁”在追求“什么”利益,而且要分析其追求利益的“方式”及“结果”。xxD医家园

  1.利益主体及利益结构分析利益分析首要的问题在于明确利益主体及主体间的关系和结构,所以利益主体及利益结构分析是一个重要的研究工具。“人们可能对利益的理解有较大的分歧,但大多数人都认为,利益总是与主体相联系的,离开了利益的主体空谈利益是不实际的。”—般来说,利益主体有个人为载体和组织为载体两种表现形态。xxD医家园

  在个人利益和组织利益之外,还有缺乏非常明确利益载体的公共利益,它们构成了一个互动、冲突和相容的利益结构。从组织形态的利益主体来看,利益分析会包括如下基本内容:组织间的利益关系呈现水平型的还是垂直型的结构?如果是水平型的利益关系结构,主体间的利益冲突如何协调?如果是垂直型的结构,弱势主体的利益是否能够得到补偿?另一方面,从组织利益与个人利益的关系来看,个人利益是恪守组织利益,还是背离组织利益?哪些个体的利益与组织利益是一致的?哪些个体的利益会失去组织利益的庇护?这个层面的分析,更多的是事实分析。xxD医家园

  利益主体的利益需求可以是政治层面的,也可以是经济、文化等层面的。或者,可以大致分为物质与精神两个方面的需求。哪种类型、哪个层面的利益需求更容易被激励起来,使之与社会利益的实现和增进相协调,这可能是利益分析中的一个要点。xxD医家园

  对利益主体需求的分析是一种行为动机分析。“就准确推测人们的意图而言,最正确的格言是考察人们的利益,因为利益是行为最基本的动机。”181换言之,行为是受利益支配的,理解了人的利益需求,就可以对人的行为进行解释和预知。西方多数学者认为,一般来说,人们的行为动机遵循着一种“经济人”的自利性逻辑,并在这种自利性逻辑导引之下,形成一个由亲及疏的差序性格局。然而,人们的行为动机是复杂的,并不是一成不变地以自利性作为所有行动的出发点。在资源互相依赖的环境之中,利益主体必须把追求自身利益的愿望,与实现他人的利益结合起来,在利他和利己之间寻找一个平衡点。xxD医家园

  从宏观层面上来看利益的实现方式主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和美德式的伦理机制。政府在公共管理的过程中,其主要责任在于弥补交换式的市场机制的只重效率、不顾公平的缺陷,用各种政策工具来对受损者进行合理的利益补偿,体现最少受惠者获益最大的公平原则。除了市场和政府两种最为基本的方式之外,道德机制也是利益实现的主要途径。此外,在当前的中国社会中,基于以人情为基础、以社会网络为载体的关系型分配以及政策过程中执行偏差所导致的冲突型分配,都是十分值得人们关注并需认真研究的利益实现方式。xxD医家园

  在利益实现方式之中,最为核心的问题是如何体现效率与公平的统一。具体地讲,在利益实现活动中,如何杜绝个人通过搭便车和机会主义等途径实现利益的方式;如何按照付出与回报、成本与效益相一致的准则来规范逐利行为;如何遵循帕累托改进的原则,以不损害其他所有人的利益为前提去提高某一部分人的福利。可见,这个层面的分析与规范方式是紧密结合在一起的。xxD医家园

  结果层面的分析也是利益分析的重要内容。通过判断公共管理活动,分析最终实现的是谁的利益,是长远的利益还是短期的利益,是大多数人的利益还是少数人的利益,由此对公共管理进行一个价值分析。一般情况下,以下三类利益群体容易从公共管理中获取利益:与政府主观偏好一致或基本一致者;最能代表社会生产力发展方向者;普遍获益的社会多数者。xxD医家园

  结果层面的利益分析,重要的目的在于研究如何在公共管理中实现社会利益的维护与增进。事实上,公共管理活动并不是所有一切仅为实现具有社会分享性的公共利益。换句话说,公共利益是公共管理期望实现的根本目标但不是唯一目标。公共管理还包含着其他两类目标:一部分利益主体所追求实现的具有组织共享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。因此,公共管理最终达成的利益分配结果,是公共利益与组织的共同利益和个人利益的和谐与均衡。衡量公共管理成功与否的标准,就是视利益分配结果中公共利益是否基本实现。xxD医家园

  利益分析是社会科学研究中的基本方法,它对人类行为和社会现象有着充足的解释力。利益分析方法在公共管理多种研究视角和途径中是独特的,是多种研究方法的基础和核心。运用利益分析的方法,可以揭示公共管理中利益冲突和利益妥协的本质过程,证明公共管理的要旨在于规范利益主体之间的互动和合作,实现以公共利益为核心的社会利益的维护与增进。xxD医家园

  我们曾把公共政策的利益分析研究称为利益政策学,同样,为说明在公共管理研究中对利益分析方法的关注,也把这种研究简称为利益(公共)管理学,或者直接地写为:利益管理学。xxD医家园

  我们的解释是:利益管理学是以马克思主义的利益理论为指导用利益分析方法研究公共管理的不同利益主体,如何在为维护、增进与分配社会利益的博弈中,实现利益相对和谐与均衡的学问。需要说明,这里的社会利益不仅包括作为社会核心利益的多层次公共利益,也包括具有组织分享性的共同利益与私人独享性的个人利益。xxD医家园

  论文摘要:政府作为一种为公民和社会共同利益服务的组织,在公共管理中发挥重要作用。如何通过合理制定公共政策、有效开展公共管理。为国民提供公共产品和服务,最大限度地实现公共利益,是政府改革和职能转变面临的重大课题。要在正确认识“公共利益”这个概念的基础上,有效探索实现公共利益的正确途径。xxD医家园

  政府在本质上,是一种为公民和社会共同利益服务的组织,是一国公共利益或公共意志的集中体现。正是这种“公共利益”代表的性质,决定了其职能首先应当是公共职能,亦即通过制定公共政策、有效开展公共管理为国民提供公共产品和服务,实现公共利益。温家宝总理在2007年政府工作报告中指出,今年要集中抓好三项工作,其中之一就是“要加强社会管理和公共服务,增强基本公共服务的能力,着力解决好人民群众反映强烈的问题。”〔„〕可见,加强政府公共管理、增强公共服务能力是政府转变职能,加强自身改革和建设的重要目标。xxD医家园

  公共利益和大众福社一直是社会进步和文明发展的关注焦点和产物,也是一般法律所追求的基本目标,在我国努力推行依法治国、依法管理的新的历史时期,公共利益当然成为公共管理及其政策的核心价值。那么,如何界定公共利益?“公共利益”究竟是指谁的利益?《牛津高级英汉双解词典》解释,公共利益是指“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益”。英美法系和大陆法系国家对公共利益的理解有所不同。在英美法系中,公共利益也称之为公共政策,主要指“被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准,该原则要求将一般公共利益与社会福社纳人考虑的范围,从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力”。在大陆法系国家,与“公共政策”相关的概念是公共秩序,也称公序良俗。xxD医家园

  我国宪法所涉及的公共利益大体上有以下含义:1)公共利益是社会共同体的基础和各种利益的整合,反映宪法价值体系的基本要求。因此,公共利益作为社会分工的产物,实际上承担着为社会提供规则的任务;2)我国宪法的公共利益,凸现国家作为公共利益维护者的功能,所有规定公共利益的规范中,以国家为实施公共利益的主体,从而确立了国家的地位;3)内容上,突出以公共秩序或社会秩序为基本价值趋向,强化了公共利益的工具性价值;4)公共利益、社会利益与国家利益既紧密相连又各自区别。性质上,国家利益主要是以国家为主体而享有的利益,而公共利益主要是由社会成员享有的实际利益,享有利益的主体是不同的。公共利益与社会利益之间的界限主要在于社会利益具有功利性与排他性,社会利益不一定代表公共利益的要求;5)公共利益与民法、合同法等法律中的社会公共利益是不同层面的概念,普通法律上的“社会公共利益”应以宪法的规定为基础,受其价值的制约,不能任意扩大公共利益的范围。公共利益既是解决公益与私益之间冲突的依据,同时也是社会基本价值的指导原则,发挥价值示范作用仁‟〕。xxD医家园

  应该说,“公共利益”是一个高度抽象、范围宽泛和含义复杂的概念,如何明定、判断一直见仁见智,众说纷纭,概括国内外学界的主要意见,大多认为,理解和运用公共利益应坚持如下六条判断标准:1)合法合理性必须具有法律依据,才可能对基本权利加以克减和限制,故必须法律保留和法律优先;2)公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人,而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足,需要通过统一行动而有组织地提供。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者;3)公平补偿性运用公共权力追求公共利益必然会有代价,这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲。有损害必有救济,特别损害应予特别救济,才符合公平正义的社会价值观。xxD医家园

  二、公共利益的实现途径 社会转型向政府的公共管理提出了挑战。政府公共管理在回应社会转型的挑战和压力时所做出的调整和创新,是渐进地进行的。其表现形式是政策替代,逐渐替代原先旧公共政策。正是这些政策替代,逐渐引发了政府公共管理的转变,其变革轨迹是:从无限政府向有限政府转变,从管理政府向服务政府转变,从权力和责任相脱离的政府向民主参与的责任政府转变。目前,一些基层政府本着有利于转变政府职能,强化公共服务;推进基层民主政治建设,有利于培育发展民间组织进行着改革和探索。这些探索不是简单地对现有管理体制进行修补增减,而是将政府的组织重建、职能转变、流程再造、管理更新进行有机结合。应该说,这一探索符合社会发展的基本规律和趋势,为实现政府改革与构建和谐社会找到了一条新的道路。现在,公民对政府的期望已经变得越来越明确:公共管理必须走向民主化和公开化;重视社会公民的参与;强调与他人共享权力,使公民真正得到所需要的公共服务。公共管理的精髓和追求目标,就在于“公众”的利益。xxD医家园

  党的十六大和十六届三中全会提出,要建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。这为我们如何认识、解决这个问题提供了一个清晰的思路。现代政府的实质是服务型政府。政府只有通过提供充足优质的公共产品与公共服务,才能证明其存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。可见,建设公共服务型政府与政府转型目标模式存在着内在一致性和契合性。作为政府转型的目标,建设公共服务型政府对我国政府的施政理念、政府职能、管理方式、绩效标准方面均提出了新的要求。这种转变的动力不仅来自于政府自身变革的需要,而且也来自社会、企业和公民的意愿诉求和互动。首先,施政理念要转变。在社会主义市场经济条件下的中国,施政改革不仅是政府行为方面的改进,更是行政理念方面的变革;实现政府转型,不仅意味着公共服务型政府目标模式的确立,更意味着政府施政理念的全面更新。因为只有具备了全新的施政理念,建设一个高效廉洁、法治透明的服务型政府才会拥有必要的前提和基础。只有首先改变过去长期形成的“管制”理念,才能有效促进政府职能转变,才能真正推进政府组织结构及其权力配置的改进,才能真正促进公务员的行为方式和观念的转变,才能真正建立以公众为导向的“公共服务型政府”。这就意味着政府公务员首先要在思想观念层面进行深刻的变革,要彻底改变过去强调行政审批、行政干预和行政收费等“管”的习惯,而转变为“服务协调”、“责任民主”、“依法行政”、“科学决策”。xxD医家园

  众所周知,公共管理和政策不仅要合乎法律程序,还要合乎社会价值取向。因为合乎法律程序的政策,其实质意义上并不一定就具有合法性。从公共政策的来源看,公共政策源于解决政策问题,政策问题来源于社会问题,社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。因此,公共政策所要解决的是大多数人所面临的问题,必须以公共利益为其价值取向。显然,大众所关注的也并非只是管理和政策的合法性,而是其价值取向。社会的发展和道德取向总是要为大多数人谋利益,促进大多数人的发展,因为每个政府为维护其合法性,都不得不考虑大多数民众的利益。从公共管理的本质来看,公共管理作为服务和增进公共利益的手段,是对社会利益的权威性分配,本质上是社会利益的集中反映,这就决定了公共管理必须反映大多数人的利益,才能使其具有内容的合法性。为了实现公共利益,必须从如下方面加强公共管理,制定公共政策: (一)进一步转变政府职能xxD医家园

  公共管理的方向是从“政府主导型”转变为“社会主导型”,为此,政府公共政策化和公共管理社会化两大趋势不可避免。要精简机构和人员、改革行政审批体制、推行电子政务、建立行政听证制度、实现行政程序公开等等。政府自身着重要“为经济建设服务”变为为公共利益服务。也就是说,政府要履行好公共管理职能,必须搞“瘦身运动”,进行公共服务供给的市场化改革。当然,我国公共服务供给机制改革不能脱离特定的国情和具体的生态环境。由于我国的市场还不成熟、市场运行的机制和规则不完善等因素影响,我国公共服务市场化改革不能象西方市场经济成熟国家那样全面铺开,而应该是一个循序渐进的过程。当前现实而可行的做法是,应该逐步建立起以政府供给为主,其他供给主体共同参与的一主多元的公共服务供给体制〔‟」。这样,我国政府一方面继续成为公共服务的供给主体,另一方面又不再垄断,而是适当地寻求私营部门和第三部门的参与。一旦解决了政府垄断导致效率及质量低下的问题,我们也就寻找到了解决一直以来我国政府公共服务中存在的供给重经济建设服务、轻社会服务的问题的途径,即政府作为公共服务供给的主体将以提供关乎社会稳定的社会服务为主,而其他主体以提供经济建设服务为主。xxD医家园

  要强化政府的服务意识和功能,必须实施政府行为法定化、改进行政执法作风、规范行政执法行为,努力实现依法行政。把权力、利益、责任、监督等各方面协调统一起来,明确权力与利益的边界,有效制止行政的随意性,克服政府权力部门化、政府权力地方化、部门利益法制化等不良现象,从而建构“法治型政府”。现代文明社会是法制社会,现代政府也应该是法制政府,依法行政是公共行政的基本原则。美国法学家福勒曾经说过,“法治的实质必定是:在对公民发生作用时,政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权力义务的规则,如果法治不是这个意思,它就毫无意义。”因此,所谓行政法治,作为公共行政的一个普遍原则和管理方式,要求政府行政权的获取、组织和行使,必须以法律为依据,政府之行政行为必须受法律的约束,不得逾越法律授权的范围,否则,即为违法,应承担法律责任。政府行为法定化有三个要义:一是依法平等。法律在政府和公民间无所偏袒,政府不能享有不必要之特权;二是依法限制。政府之一切行为必须遵守法律,不得违法逾越;三是依法负责。政府机关或公务员如有违法不当行为,侵害公民、法人和其他组织的合法权益,应承担违法的法律责任川。应当看到,我国处在社会主义初级阶段,社会主义法治化进程有很长的路要走。一方面,依法行政的理念尚未确立;另一方面,健全的法律法规体系尚未建立,影响了公共服务市场化建设。没有健全的法律法规体系,就很难避免行政的人为性和随意性。民主监督制度不健全,不建立公开、公平、公正的招标、投标制度以及严格的审计制度,就很难避免“暗箱操作”、“黑箱操作”。政府公共管理和服务的效率和质量就会大打折扣,政府公共管理行为会成为借“公共利益”之名行一己私利的借口,公共行政会成为权力寻租、滋生****的温床。xxD医家园

  对于提升政府管理创新来说,公民参与的意义在于可提供创新所需要的智慧、知识以及信息。公民参与可以集中民众智慧,吸收不同领域知识,并为政府管理者提供及时有效的信息,从而提升政府管理服务大众的能力〔5了。同时,要建立健全群众监督和参与机制,尤其是公开服务项目必须在群众参与和监督下实施。对政府组织实施的公共项目,首先要倾听公众声音,即要按照公众的要求提供服务、增强对公众的回应力,增强公众对公共服务质量的监控。政府公共管理中要切实维护好“公共利益”,如果没有群众参与,没有公众评价,所谓“公共利益”的实现就会落空。政府转变职能,构建服务型政府的目标也不可能很好实现。xxD医家园

  摘 要:近年来国家机关部门更加重视提高为百姓的服务意识,尽力多为百姓办实事,送温暖,解决基层人民的后顾之忧,帮助他们克服工作和生活上的困难,增强了基层机关服务意识。通过这样的方式,我们积极地推行起了机关服务承诺制度,较好地促进了机关作风转变。xxD医家园

  机关效能建设是立党为公、执政为民的必然要求,是适应竞争形势的迫切需要和实现又好又快发展的重要保证。基层机关要牢固树立公务意识,切实把思想统一到效能建设上来,把行动统一到效能建设实践中来,才能切实增强机关基层服务意识,促进作风的转变。xxD医家园

  我们国家领导人在机关工作会议上指出:在任何时候任何情况下,都必须坚持党的群众工作路线,把实现人民群众的利益作为我们一切工作的出发点和归宿。贯彻“三个代表”重要思想,领导机关和领导干部应当成为群众利益的代表,增强为基层服务的意识,扎扎实实为基层多办好事、实事。只有这样,才能真正把上级的指示、要求在基层落实;倘若只讲“指挥”不讲“服务”,甚至以官僚主义的作风去做工作,结果必然难以调动群众的积极性,达不到抓基层的目的。xxD医家园

  指导基层建设是机关和机关领导不可或缺的基本功。有些人对基层工作存在一定的误区,以为机关对基层就是领导与指导的作用和任务,其实不然。基层机关是整个系统中十分重要的一部分,相对于别的机关部门而言,工作人员更辛苦,条件更艰苦,生活也更清苦。因此作为机关和机关领导,在“抓基层”工作的时候,更多的应该想到如何为基层的工作提供便利,乃至为基层服务,办实事,树立起为基层服务思想。xxD医家园

  树立起了为基层服务的思想之后,下一步就是把思想转变为行动,也就是要多为基层办实事。为基层办实事主要可以从以下几方面展开:xxD医家园

  一是经费方面,这也是为基层办实事中十分重要和实际的一个方面。上级机关作为基层的直接领导部门,掌控着整个系统的经费分配大权。这个时候,机关和机关领导要更多的关注到基层的经费问题。因为基层工作的艰苦和经费的短缺已经成为开展基层工作的两个老大难问题。上级机关要做到在经费分配时避免主观人为因素,让基层部门得到他们开展工作所必须的经费。xxD医家园

  二是帮扶原则,这是促进基层落后地区发展的有效办法。这里所提及的帮扶原则是针对基层不同条件而实施的一项举措。每个地区的生活水平和工作条件都是大不相同的,因此机关在拨款的时候就应该充分了解每个地区的实际情况,按照他们的需求,让全部基层单位靠近一个平均的水平。例如不到平均数的基层地区就给予多一些的补助,并且考虑到层层截留挤占情况的存在,可采取一次性补足发放的形式,直接通知到该基层单位,缓解经费紧张的矛盾。xxD医家园

  同时对于一些地理环境十分糟糕的基层地区,机关还应该主动帮助基层工作人员解决工作中遇见的实际困难。例如有些基层单位交通不便,甚至困难到无法开展工作,机关就可以在一定的范围内积极的为基层部门配置车辆,或者补足一些资金解决此类的问题,让基层能够更好的开展工作。xxD医家园

  通过机关和领导对基层部门服务观念和意识上的改变,帮助基层解决实际困难和问题。并且在此过程当中充分了解和理解到了下情,实施了传帮带的积极作用,赢得了广大基层人员的信任和赞扬,同时也树立了领导机关和干部的良好形象。xxD医家园

  但是有几点是机关进行基层服务时需要注意的环节,机关在强调为基层服务的时候并不就是对基层降低工作要求。全力配合,努力落实,服从命令,坚决完成是基层工作的基本准则,以此为基层工作的出发点的服务意识带来的必然是符合严格要求的工作成果,同时如果机关领导能够真心并且热心的为基层工作服务,基层的工作人员也乐意接受上级的严格要求。两者不仅不存在矛盾,而且是相互促进,相辅相成。此外是基层意愿的问题。有的时候机关是想为基层办实事,但是会忽略基层自身的意愿,最后造成最难办的事没办,一些不需要办的事情倒是办了。只有尊重基层意愿,办的实事才能收到欢迎。通过与基层人员沟通的方式,才能让帮扶基层的工作做得有针对性,也能使得一些基层急需办的实事优先得到落实。xxD医家园

  机关所有工作人员都必须认真学习邓小平理论和“三个代表”重要思想,深入贯彻落实科学发展观,坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,坚持立党为公、执政为民,着力端正服务态度,增强服务意识,提高服务水平。要树立正确的权力观、政绩观,坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,以正确的政绩观落实科学发展观。要坚决克服和杜绝门难进、脸难看、事难办等突出问题xxD医家园

  近年来,政府部门一再强调机关干部作风建设,认为机关干部作风对党和人民事业的发展有着极为重要的影响。这不仅关系着党风政风和民风的建设,同时还关系着党的凝聚力和号召力,还反映着党的执政能力和执政水平。由此可见,机关干部作风转变之于国家改革发展的重要性。因此,机关工作人员必须提高认识,切实贯彻国家的指导思想,改善机关作风。xxD医家园

  “党组统一领导、党委全面部署,党政齐抓共管,部门各负其责,职工积极参与”是机关关于作风建设的基本工作机制。通过思想动员,剖析原因,集中整改,考核总结等环节,围绕机关工作效率,服务态度,办事透明度,行政行为和行政能力等方面进行机关作风建设,把措施落实到实处。例如加强领。xxD医家园

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